Hay preguntas que normalmente no nos hacemos hasta que ocurre una tragedia.
¿Quién paga cuando un terremoto destruye un puente?
¿Quién paga cuando una carretera recién construida queda inutilizada?
¿Quién paga cuando una presa, un acueducto, una planta de tratamiento, un hospital o cualquier otra infraestructura pública sufren daños severos como consecuencia de un fenómeno natural?
Y quizás la pregunta más importante de todas:
¿Estamos realmente preparados financieramente para responder cuando eso ocurra?
Porque una cosa es hablar de prevención, de códigos de construcción, de reforzar estructuras y de mejorar nuestros sistemas de emergencia. Todo eso es indispensable.
Pero hay otra conversación que, a mi juicio, debemos comenzar a tener con mucha mayor seriedad en la República Dominicana: la protección financiera de nuestra infraestructura pública mediante seguros, reaseguros y otros mecanismos de transferencia de riesgos.
No estoy hablando de asegurar un edificio cualquiera.
Estoy hablando de proteger las inversiones que durante décadas hemos hecho —y seguiremos haciendo— con el dinero de todos los dominicanos. Carreteras, puentes, presas, acueductos, sistemas de alcantarillado, hospitales, escuelas, aeropuertos, puertos, plantas de generación y distribución, Infraestructura de telecomunicaciones Y, en general, todas aquellas obras cuya interrupción afecta directamente la vida cotidiana de la población.
Porque cuando una carretera colapsa, no estamos hablando solamente de concreto y asfalto.
Estamos hablando de una ambulancia que quizás no pueda llegar de un productor que no pueda sacar su cosecha, de un niño que no pueda llegar a su escuela de un trabajador que no pueda llegar a su empleo de una comunidad que puede quedar aislada.
La infraestructura pública no es solamente patrimonio del Estado. Es patrimonio de la gente.
Y por eso debemos empezar a verla también desde una perspectiva financiera y aseguradora.
El terremoto que todavía no ha ocurrido
La naturaleza tiene una particularidad que todos conocemos: no podemos saber exactamente cuándo llegará el próximo gran terremoto, huracán, inundación o evento catastrófico.
Lo que sí podemos saber es que vivimos en una región expuesta.
Y sabemos, además, que los fenómenos naturales no solamente provocan pérdidas humanas y daños materiales. También pueden producir un enorme agujero en las finanzas públicas.
Cuando ocurre una catástrofe, el Estado tiene que responder.
Tiene que reconstruir carreteras, reparar puentes restablecer servicios de agua reconstruir escuelas y hospitales, rehabilitar sistemas eléctricos, atender a las comunidades afectadas,
Y todo eso cuesta dinero.
Muchísimo dinero.
La pregunta entonces es sencilla:
¿Por qué esperar a que ocurra el desastre para comenzar a buscar el dinero?
¿Por qué no podemos tener una parte importante de esos recursos financieramente preorganizados antes de que ocurra la tragedia?
Ahí entra el seguro y especialmente, el reaseguro.
No se trata de gastar más. Se trata de gastar inteligentemente.
Algunas personas podrían pensar inmediatamente:
«Pero asegurar toda la infraestructura pública sería demasiado caro».
Y probablemente tengan razón si lo planteamos de manera tradicional y sin ningún tipo de planificación. Pero precisamente ahí está el punto. No se trata necesariamente de comprar una póliza gigantesca para cada activo individual y pagar primas que resulten financieramente inviables. Se trata de construir una estrategia nacional de transferencia de riesgos. Identificar cuáles son nuestras infraestructuras críticas, determinar cuánto valen, evaluar cuáles son sus niveles de exposición ante terremotos, huracanes, inundaciones y otros fenómenos, Calcular las pérdidas máximas probables determinar cuánto riesgo puede asumir el estado cuánto puede transferirse al mercado asegurador dominicano, cuánto puede colocarse en los mercados internacionales de reaseguro.
Y, cuando sea conveniente, complementar el esquema con mecanismos como seguros paramétricos, líneas contingentes de crédito o bonos catastróficos.
Es decir: no esperar a que ocurra el problema para comenzar a financiar la solución.
El Banco Mundial lleva años trabajando precisamente con esta filosofía: transferir parte del riesgo de los gobiernos a los mercados de seguros, reaseguros y capitales para que los recursos estén disponibles después de una catástrofe sin aumentar necesariamente la deuda pública.
El Caribe ya tiene una experiencia que debemos mirar
Y aquí tenemos un ejemplo que nos toca muy de cerca.
Desde 2007 existe el Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF), un mecanismo regional que permite a países del Caribe y Centroamérica acceder a protección financiera frente a eventos catastróficos.
De acuerdo con el Banco Mundial, desde su creación el mecanismo ha realizado decenas de pagos a países miembros, por cientos de millones de dólares, en períodos muy cortos después de ocurridos los desastres.
Y esos recursos no se han utilizado solamente para atender emergencias.
También han servido para reparar carreteras, puentes, hospitales y escuelas, estabilizar plantas de agua potable y mantener servicios esenciales.
Esto demuestra algo muy importante: el seguro contra catástrofes no es un lujo financiero. Es una herramienta de política pública.
Y la República Dominicana ya forma parte de la conversación regional sobre financiamiento de riesgos de desastres.
El propio Banco Mundial señala que ha trabajado con nuestro país en estrategias de gestión financiera de riesgos de desastres, incluyendo instrumentos destinados a garantizar acceso oportuno a financiamiento después de eventos extremos.
Incluso este año, República Dominicana dio otro paso interesante al incorporar un seguro paramétrico dentro de su sistema de protección social adaptativa para responder rápidamente a eventos de lluvia extrema y viento.
Si ya estamos comenzando a utilizar herramientas de transferencia de riesgo para proteger a familias vulnerables, ¿por qué no profundizar esa misma filosofía para proteger nuestra infraestructura crítica?
Chile nos enseñó una lección que no debemos ignorar
Quizás uno de los mejores ejemplos para nosotros está en Chile.
Chile vive una realidad sísmica que conocemos muy bien en nuestra región. Por eso, dentro de su esquema de concesiones de obras públicas, los riesgos catastróficos tienen un tratamiento especial.
La legislación chilena exige que los concesionarios mantengan seguros para cubrir determinados riesgos catastróficos durante la vigencia de la concesión.
Y aquí viene lo verdaderamente interesante.
El 27 de febrero de 2010, Chile sufrió un terremoto de magnitud 8.8, acompañado posteriormente por un tsunami las pérdidas económicas fueron enormes. Pero una parte importante de las carreteras, puentes y puertos construidos bajo esquemas de asociación público-privada estaba asegurada.
¿El resultado?
El impacto fiscal del desastre sobre el Gobierno chileno en relación con esas obras concesionadas fue mínimo la infraestructura se dañó, pero el Estado no tuvo que asumir solo la factura.
La transferencia de riesgo funcionó.
Y esto debería hacernos pensar seriamente en República Dominicana.
Porque si sabemos que nuestras carreteras, puentes y demás infraestructura están expuestas a riesgos naturales, ¿por qué no incorporar desde el principio mecanismos financieros que protejan esas inversiones?
Colombia ofrece un ejemplo todavía más cercano
Pero quizás el caso que más deberíamos estudiar es Colombia.
Después de sufrir importantes pérdidas en su infraestructura de transporte como consecuencia de fenómenos naturales, el Gobierno colombiano comenzó a trabajar con el Banco Mundial en una estrategia para transferir parte de ese riesgo al mercado asegurador y reasegurador.
El objetivo era claro: proteger la infraestructura construida bajo los nuevos esquemas de concesiones y, al mismo tiempo, reducir la exposición fiscal del Gobierno.
La Agencia Nacional de Infraestructura de Colombia desarrolló condiciones específicas de seguro para los proyectos de concesiones de cuarta generación, conocidas como 4G.
Las pólizas fueron diseñadas para acompañar la infraestructura durante sus diferentes etapas: construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento, pero hubo algo todavía más importante.
Los pagos de los siniestros fueron estructurados para que los recursos quedaran destinados a la reconstrucción de la infraestructura.
Y Colombia estableció requisitos de reaseguro para garantizar que las compañías locales tuvieran detrás capacidad internacional suficiente para responder ante pérdidas de gran magnitud.
Para julio de 2020, las pólizas de las concesiones 4G cubrían más de US$40,000 millones de infraestructura vial.
Eso significa que una parte enorme de un riesgo que potencialmente podía terminar nuevamente sobre las finanzas públicas fue transferida al mercado asegurador y reasegurador.
Repito la cifra porque vale la pena: más de US$40,000 millones de infraestructura vial protegida mediante un esquema asegurador vinculado a las concesiones.
Eso no es teoría, eso es política pública aplicada.
¿Y qué tiene que ver esto con República Dominicana?
Muchísimo.
La República Dominicana está desarrollando y continuará desarrollando grandes proyectos de infraestructura mediante esquemas de concesión y asociaciones público-privadas. Tenemos: carreteras, autopistas, puentes, proyectos de agua, infraestructura aeroportuaria, puertos y seguiremos necesitando nuevas inversiones para acompañar el crecimiento económico y poblacional del país.
Entonces creo que debemos hacernos una pregunta:
¿Por qué no convertir la protección aseguradora de esa infraestructura en una condición fundamental de las futuras concesiones?
No estoy hablando de crear una carga burocrática adicional.
Estoy hablando de incluir dentro de la estructura financiera de una concesión el costo de proteger el activo frente a determinados riesgos catastróficos.
El seguro puede formar parte de la propia concesión
Una concesión no debería ser vista únicamente como el derecho que recibe una empresa privada para construir, operar o explotar una determinada infraestructura. es también un contrato mediante el cual el Estado distribuye responsabilidades y riesgos con un inversionista privado, y el riesgo de desastre natural debería formar parte de esa conversación.
El Banco Mundial reconoce precisamente que los contratos de asociaciones público-privadas pueden establecer obligaciones de seguros para transferir riesgos de desastres al mercado asegurador y que los contratos deben definir claramente cómo se utilizarán los recursos provenientes de los siniestros.
Por eso, en las futuras concesiones dominicanas podríamos estudiar mecanismos mediante los cuales:
- el concesionario esté obligado a mantener determinada cobertura catastrófica;
- la póliza sea revisada y aprobada por el Estado;
- exista una capacidad mínima de reaseguro internacional;
- se establezcan calificaciones mínimas para los reaseguradores;
- los activos estén asegurados durante construcción, operación y mantenimiento;
- los recursos de un eventual siniestro estén destinados prioritariamente a reconstruir la infraestructura;
- el Estado figure como beneficiario o acreedor de los derechos que correspondan;
- y la cobertura se mantenga durante toda la vida útil o contractual del proyecto.
Esto no es una idea extravagante.
Es una práctica que ya tiene precedentes internacionales.
Incluso existen modelos y anexos de contratos de concesión de carreteras que incorporan específicamente las obligaciones de seguro.
Y aquí aparece una idea que considero fundamental
Si el Estado está otorgando una concesión para que una empresa privada construya, opere o administre una infraestructura que presta un servicio esencial a los ciudadanos, ¿por qué no puede establecerse contractualmente que una parte de la estructura económica de esa concesión incluya la protección aseguradora del activo?
No necesariamente tiene que significar que el Gobierno pague directamente la prima, puede estructurarse de maneras distintas, ya sea formando parte de los costos operativos del concesionario, incorporándola dentro del modelo financiero de la concesión, estableciendo una obligación contractual por contrato.
y, en determinados proyectos estratégicos, puede incluso estudiarse la creación de un programa colectivo de protección para varias infraestructuras.
Lo importante es que el riesgo no quede simplemente sentado en el escritorio del Ministerio de Hacienda esperando el día del desastre.
Porque después del desastre aparecen las mismas preguntas:
¿De dónde sacamos el dinero?,¿Tomamos deuda?,¿Reducimos otras partidas?,¿Solicitamos préstamos internacionales?,¿Esperamos ayuda?,¿Utilizamos fondos de emergencia?,¿Aumentamos impuestos?,¿Posponemos otras inversiones? Mientras discutimos esas preguntas, la población espera. Espera que vuelva el agua, espera que reparen el puente, espera que habiliten la carretera, espera que el hospital vuelva a funcionar, espera que sus hijos puedan regresar a la escuela.
Y cada día que una infraestructura crítica permanece fuera de servicio tiene un costo económico y humano. Por eso la velocidad del dinero también es parte de la resiliencia.
Los seguros paramétricos pueden jugar un papel
Aquí también tenemos que comenzar a mirar hacia adelante no todos los riesgos tienen que manejarse con las pólizas tradicionales de indemnización.
En determinadas circunstancias, los seguros paramétricos pueden permitir que un pago se active cuando se cumple un parámetro previamente establecido, por ejemplo, determinada intensidad de un terremoto, velocidad del viento, nivel de lluvia o trayectoria de un fenómeno.
La ventaja es que se puede acelerar considerablemente la disponibilidad de recursos.
No hay que esperar necesariamente a completar durante meses un proceso tradicional de evaluación de daños para comenzar a disponer de liquidez.
Esto no sustituye todos los seguros tradicionales, los complementa y esa combinación puede ser particularmente interesante para un país como el nuestro.
También podemos pensar en un Fondo Nacional de Protección de Infraestructura
Otra alternativa que deberíamos estudiar es la creación de un mecanismo nacional especializado, necesariamente un fondo que tenga que cargar con todo el riesgo. Puede ser una estructura que combine:
“retención de riesgo + seguro + reaseguro + bonos catastróficos + líneas de crédito contingentes.”
La lógica sería sencilla los riesgos pequeños pueden ser asumidos directamente por el Estado los riesgos intermedios pueden transferirse al mercado asegurador nacional los riesgos catastróficos pueden colocarse mediante reaseguro internacional y mercados de capitales.
Y, para eventos extraordinarios, se pueden utilizar mecanismos contingentes previamente negociados.
El objetivo sería construir varias capas de protección porque ningún instrumento, por sí solo, resolverá todos los problemas.
México también ofrece una lección
México fue uno de los primeros países en utilizar bonos catastróficos soberanos para transferir riesgos de terremotos y huracanes a los mercados internacionales de capitales.
En 2017, después del terremoto de septiembre, se activó un bono catastrófico que produjo un pago de US$150 millones destinado a apoyar la reconstrucción de infraestructura dañada.
La lógica era exactamente la que estamos planteando: tener recursos preparados antes de que ocurra el desastre.
El mecanismo se activó al cumplirse parámetros previamente definidos para el terremoto y los recursos fueron destinados al esquema de reconstrucción.
Y la experiencia latinoamericana es todavía más amplia.
En 2018, Chile, Colombia, México y Perú participaron en una emisión conjunta de bonos catastróficos que proporcionó US$1,360 millones de cobertura contra terremotos.
En el caso de Perú, un terremoto de magnitud 8.0 ocurrido en 2019 activó un pago de US$60 millones.
La conclusión es sencilla:
el mercado internacional ya está preparado para comprar parte del riesgo de nuestros países.
El Estado no debe asumir solo riesgos que el mercado puede absorber
Esta es, quizás, la idea central de todo esto.
El Estado dominicano tiene que seguir siendo responsable de garantizar los servicios públicos.
Pero eso no significa que tenga que cargar necesariamente con el cien por ciento del riesgo financiero de cada desastre.
Si existe un mercado dispuesto a asumir una parte de ese riesgo, debemos utilizarlo.eso es exactamente lo que significa transferir riesgo y no es privatizar la responsabilidad del Estado,Es administrar mejor los recursos públicos.
Cada peso que recuperamos de una póliza después de un desastre es un peso menos que tenemos que buscar en deuda pública, presupuesto nacional o recursos destinados originalmente a educación, salud, seguridad, vivienda u otras necesidades.
Una propuesta que deberíamos comenzar a discutir
Creo que República Dominicana debería comenzar a estudiar seriamente la creación de un Programa Nacional de Protección Financiera de Infraestructura Crítica.
Un programa que reúna al Estado, al sector asegurador, a los reaseguradores internacionales, a las instituciones financieras multilaterales y al sector privado.
El objetivo sería identificar, valorar y proteger financieramente la infraestructura estratégica del país, y dentro de ese programa deberíamos establecer una regla sencilla:
“toda nueva infraestructura pública crítica debe nacer con una estrategia de gestión y transferencia de riesgos.”
No después cuando ocurra el desastre.
Y en el caso de las concesiones, esa protección debería ser parte integral del contrato.
No esperemos al próximo terremoto
Los terremotos tienen una característica que los hace especialmente difíciles, No avisan.
No podemos convocar una reunión para la próxima semana no podemos pedirles que esperen, no podemos negociar con ellos.
Pero sí podemos prepararnos financieramente, y aquí es donde creo que debemos cambiar nuestra mentalidad.
La prevención no solamente consiste en construir más fuerte.
También consiste en construir una estructura financiera que permita levantarnos rápidamente cuando algo se destruya.
Porque podemos construir la mejor carretera, el mejor puerta, la mejor presa o el mejor hospital, Pero si después de un desastre no tenemos los recursos para repararlos rápidamente, la vulnerabilidad continúa existiendo.
Proteger infraestructura es proteger personas
Al final del día, esta discusión no es sobre seguros.
Es sobre personas.
Una carretera asegurada significa una carretera que puede ser reconstruida más rápidamente, un puente asegurado significa una conexión que puede restablecerse, una presa protegida financieramente significa mayor capacidad de respuesta, un acueducto protegido significa que podemos concentrarnos en recuperar el servicio y no comenzar desde cero a buscar los recursos, un hospital protegido significa que tenemos una herramienta financiera adicional para devolverlo a la comunidad.
Por eso, cuando hablamos de asegurar infraestructura pública, no estamos asegurando cemento, hierro y asfalto.
Estamos asegurando la capacidad de una sociedad para levantarse después de una tragedia, y, eso tiene un valor enorme.
Es hora de comenzar la conversación
La República Dominicana ha demostrado en los últimos años que puede desarrollar grandes proyectos de infraestructura y atraer capital privado para participar en ellos.
Ahora tenemos que dar el siguiente paso.
Tenemos que convertir la resiliencia financiera en una parte fundamental de nuestra política de infraestructura.
Porque cuando llegue ese día —y nadie puede decirnos cuándo será— no quiero que la primera conversación sea:
«¿De dónde vamos a sacar el dinero?»
Quiero que podamos decir:
«El dinero está previsto. El riesgo está transferido. La reconstrucción puede comenzar.»
Eso es planificación, eso es responsabilidad, eso es proteger el patrimonio de todos los dominicanos.
Y, sobre todo, eso es entender que una infraestructura verdaderamente moderna no solamente debe ser capaz de construirse y funcionar; también debe ser capaz de resistir, recuperarse y volver a servir a la gente cuando más la necesita.
Ese debería ser uno de los grandes debates nacionales de los próximos años.
No esperemos al próximo terremoto para empezarlo.
Por José Rosario
